养老产业试水PPP
5月13日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提到,将在医疗、养老、交通等领域推广政府和社会资本合作模式(PPP),以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本,扩大公共产品和服务供给,并依据绩效评价给予合理回报,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
不久前,四川省财政厅、民政厅联合发布《关于开展运用民办公助机制支持社会资本建设非营利性养老机构试点工作的通知》,此次试点将首次采用新型民办公助机制,即PPP模式。
事实上,从去年开始,国家发改委、财政部就发布了有关PPP文件,尤其是12月4日,两部委同日发布3份PPP文件:财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、30个PPP示范项目清单即《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,为2015年PPP项目落地打响了发令枪。
虽然30个PPP示范项目清单并不包含养老产业项目,由于养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对中国养老体系形成的公共支出压力等原因,很多专家和业内人士均认为,PPP模式是比较符合养老产业发展的,引进PPP模式可以起到四两拔千斤的作用,引导社会资本发展养老产业,形成双赢态势。
养老产业初试PPP
据悉,四川今年计划支持建设10个非盈利性养老项目(床位规格100-150张),每个试点城市建设1个。在该模式下,社会投资负责筹集养老机构项目建设资金和营运流动资金,拥有项目完整产权。政府给予项目建设资金补助,贷款贴息营运补助等扶持政策。扶持政策上,政府将对试点养老机构按新增床位每张1.5万元的标准进行一次性建设资金补助,给予最高不超过200万元的一次性贴息;项目正式运营满一年后,政府按实际入住床位每张每月150元,控制床位每张每月50元的标准给予为期20年的营运补助。
试点项目基本收费的制定须遵循实现合理盈利同时严格限制高额利润的原则,此外须将不少于5%的床位用于接收城镇三无老人及农村五保对象进行集中供养,政府将按照政策标准向养老机构支付供养经费。
实际上,在四川之前,浙江就已经在尝试PPP模式运用于养老医疗领域。去年8月4日,台州市立医院和上海复星集团签订合作协议,以PPP模式合作设立医疗养老投资公司,建立利益共享、风险共担、优势互补的运营机制。台州市立医院所属的台州市立投资公司以新院区土地评估作价1.7亿元入股,占股25%,复星所属的上海医诚医院投资管理有限公司以现金5.11亿元入股,占股75%。合资公司赞扬公司属股份制,设立董事会、监事会,集团按照《公司法》实行企业化管理,市场化运行。
公司投资建设运作市立赞扬医院、赞扬康养中心、赞扬药械公司。其中,市立赞扬医院按三级甲等综合性医院标准建设,争取5年内建成台州市及周边地区最有影响力的医疗养老机构;康养中心将依托综合性医院的医疗资源,实现养老与医疗的无缝对接。市立赞扬医院由台州市立医院管理,主要管理人员由台州市立医院管理团队兼任,两院区实行统一管理,独立核算。台州市立医院选派到市立赞扬医院的人员保留原事业编制身份不变,医师管理以多点执业的方式在两院区流动,人员薪酬由两院按比例承担。
目前全国各地都有不少企业对采用PPP模式建设养老项目存有浓厚兴趣,但摆在眼前的最大为题是:国内PPP操作养老项目尚无案例可循。事实上,遑论养老领域,在各个领域,目前公认的最为成功的PPP模式莫过于10年前开始的北京地铁四号线。这也是迄今为止在国内能够实现可持续盈利、公私双赢的成功案例。
早在前两年,嗅觉敏锐者便随着民政部、发改委两大部委的PPP文件发布开始布局,很多时候投资者与政府部门两厢情愿,却发愁没有可供参考的有养老特性的案例。比如记者采访的某养老投资公司董事长就叹道,企业在试图采取PPP模式开发养老项目的同时面临的问题主要集中在中间环节,涉及金融机构、咨询机构,而企业在模式、数据的设置方面非常欠缺,专业的设计、咨询人才也有价无市。对基层政府来说,制度突破比较困难,在思考如何运用PPP模式时,企业与基层政府都是相顾茫然,只能摸索前进。
可供参考的模型难以找到,但采用PPP模式引导社会资本进入养老产业在逻辑和创新方向上已经没有障碍。有专家在接受采访时表示,虽然目前尚无养老领域的案例可循,但PPP模式应该理解为一个敞口的概念,它有一些可以看成相对稳定的经验,比如相对稳定的具体操作形式,另外还需要企业去创新、去发展。
北京地铁四号线的PPP样本价值
北京地铁四号线的PPP探索始于2003年北京市政府基础设施投融资体制改革,具有准公共产品性质的轨道交通开始尝试公司合营,扩大政府融资渠道,提高融资效率。
当时北京市政府率先于国家推出了适宜PPP生存发展的基础设施投融资体制改革政策,以及相关的特许经营政策,并对当时国有独资的地铁集团进行改造,一分为三,以拆分后新成立的地铁融资公司——北京基础设施投资公司(简称京投公司)作为主体,代表政府与社会资本进行合作。
对于当时的北京市来说,面临申奥庞大的轨道交通资金压力,以及滞后的地铁运营服务、管理体系的升级。因此,他们在考虑合作伙伴时,更多的考虑既能带来资金,又能提升北京整体地铁运营管理、服务水平的合作对象。
香港地铁公司正是这样成为北京市政府的合作伙伴的。港铁是世界上唯一盈利的地铁公司,且和北京具有相同的文化传承,再加上他们当时正处于向内地扩张阶段,双方一拍即合。
但这次合作之前,北京市政府花了3年多时间进行调研、反复论证、艰苦卓绝的谈判。可见,对于PPP项目来说,前期的准备工作是至关重要的。
在双方的合作中,项目分为建设期(4年)和运营期(30年)。其中项目建设期投资分为A、B两部门。A部门土建工程投资需107亿元,由京投公司担任,B部门设备装配投资需46亿元,由组建的PPP项目公司—北京京港地铁有限公司(该公司由京投公司、港铁公司和首创公司合资成立)担任投资;运营期经由票款收入,港铁中止运营维护并收回投资,由北京市交通委担任监管,待30年特许运营期终结后无偿移交给京投公司。
后期很多人研究北京地铁四号线后发现,四号线的股权设置、风险机制以及补偿机制对其成功起到了至关重要的作用。
比如股权设置上,京投、港铁和首创分别占股为2%、49%、49%,这既符合当时政策规定外伤投资占股不得超过50%的规定,又没有绝对的控股方,可充分调动各方优势和积极性。北京当地国有大企业首创集团的加入,既给港铁吃了一颗定心丸,也能让首创作为参与方去处理港铁在北京水土不服不能处理的事务。京投的占股,使得当30年的特许经营期结束,便于其对B部分进行接管。
PPP公司设立5名董事,其中京投1名,首创2名,港铁2名,京投代表担任董事长。这样一旦港铁和首创意见不合需要投票决策时,代表政府的京投可以从中调解,且京投的一票至关重要。
待4号线项目土建工程完工验收后,PPP公司取得A部门的资产运用权,担任地铁4号线的运营打点、全数设备维护和除洞体外的资产更新,以及站内商业运营,经由地铁票款收入及站内商业运营收入收受接管投资。
京投公司在方案中也设立了风险分担机制,包括完工风险安排、客流风险安排、票价风险安排等。在客流方面,规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%,则PPP公司可以向政府申请补贴;票价方面,如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平,市政府将就其差额给予PPP公司作为补偿,如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平,则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。
2010年、2011年,北京市发改委和国家发改委分别对4号线PPP项目进行了评价,认为引入社会投资有效缓解了当时北京市政府的投资压力。
最终经测算,如果4号线采用传统模式投资,北京市政府的财政支出总额大概是600多亿元,采用PPP模式让北京市政府减少财政支出大约100亿元。地铁4号线是北京首个轨道交通的特许经营项目。在此之前,北京地铁对于国际上普遍使用的地铁准点率、设备可用小时数等概念比较陌生,更谈不上考虑如何监管特许经营方。港铁的进入将这些理念带进了北京地铁,随后,北京市依据这些国际通行概念制定了适用于北京地铁的监管办法。
养老产业PPP面临收益风险
从四号线案例可见,代表政府的京投在整个过程中扮演的角色就是平衡,平衡建设期资金和运营期资金。地铁项目的长期回报特点决定了其管理和短期推高GDP思维下的项目管理大不同,在项目中政府和社会资本实际上是一种新型伙伴关系:风险要共担,利益要共享,谁也不要独享利益,谁也不要牟取暴利。
四号线PPP模式之所以成为样板,关键在于它找到了一条可持续的盈利模式,能够兼顾双方利益。
四号线当时服从于政府统一的2元票价,而且站内禁止设任何零售商业设施。对于当时的港铁来说,能够盈利的部分就是:广告、通信等方面的开发,以及来自客流的分成。
经过测算,当时的内部票价远高于2元。在这种情况下,北京市与港铁协议,尝试了一种机动灵活的票价补贴机制。在客流方面,规定如果连续3年的当年实际客流量比预测客流量低85%,则PPP公司可以向政府申请补贴;票价方面,如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平,政府将就其差额给予PPP公司作为补偿,如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平,则PPP公司需将其差额的70%返还给政府。
这种机制使得京港的利益得到了保障,同时也保障了公众利益,使得公益性行业维持在政策利润之内。四号线京港公司的盈利主要来自两个方面,一是公司内部的高效管理和成本控制;二是客流量大幅增长为公司带来的超预期收益。
回过头来看看国内的养老领域:公办养老机构常常是一床难求,民营养老机构却门可罗雀,床位闲置现象严重。因此,PPP项目收益如何保障通常是民办养老机构面临的一道坎儿。
虽然PPP热潮汹涌,但很多专家和业内人士认为,目前民营养老机构试行PPP,仍有一些需要迈过的坎:
首先是养老机构和设施建设成本居高不下。这主要体现在用低成本和人员成本方面。
鉴于目前民营养老机构获得土地不似公办机构那样通过划拨,成本低廉。民营机构目前多以出让土地或者租赁的形式来办养老院,租赁成本和土地成本的逐年升高,使得他们的土地成本远高于公办养老机构。此外,公立养老机构多在市区,而民营多位于郊区,医疗和其他配套的不完善,使得他们很难在短期内能够同公立抗衡。
人员的稀缺也是如此。目前仅合格的养老护理员,北京的缺口就达百万,全国来说就更多了。而目前全国取得执业资格的仅有几万人,专业养老服务人员成为稀缺资源,聘请专业养老服务人员的人力成本过高,造成服务质量高的养老机构收费标准居高不下,收费低则服务质量难以保证的行业环境。
其次是养老产业化时间不长,归属模糊,民政部、发改委、卫计委等多部委均有涉及,对社会资本来说,需要花费大量时间精力去厘清各种政府关系。且PPP属于长效项目,归属模糊容易使社会资本缺乏安全感,不利于长期合作。
第三是目前国内养老产业尚无成熟的盈利模式,遑论盈利的PPP盈利模式,这一点对于养老产业来说,推行PPP更为艰难。
第四是“9073”或者“9046”的养老结构,使得大部分老人会选择居家养老。从目前来看,养老机构选择的老人多为经济基础较好的老人,这些老人相当一部分会选择居家。对养老院有需求的老人则大量来自于家庭条件不佳的家庭,这造成了养老行业需求大但消费能力不足的情况,也制约了养老机构的收入水平。
以上原因,可能会造成大量民办养老机构投资无法回收的尴尬局面,也着实会打击到民营进资本入养老行业的热情。
PPP在养老领域的推行仍任重道远。